La Participación en el Incremento del Valor del Suelo: ¿Un nuevo impuesto sobre inmuebles?
El día 25 de julio de 2021, se publicó en el Diario Oficial El Peruano, la tan comentada y controversial “Ley de Desarrollo Urbano Sostenible”, Ley No. 31313, que ha creado la “Participación en el Incremento del Valor del Suelo”, la misma que ha sido considerada como un “nuevo impuesto” a la plusvalía sobre inmuebles.
Objeto
Entre otras disposiciones, la ley crea la figura de la “participación” del gobierno local (municipalidad) en el incremento del valor del suelo, es decir, en el valor comercial “adicional” generado por diversas razones, como, por ejemplo, el cambio de zonificación, obras públicas o privadas cercanas, incremento del área techada, construcción de pisos en un inmueble, etc.
Aunque la norma no lo señala expresamente, la “participación” sería un tributo y tendría las características de un impuesto al patrimonio, como se analizará al final de este informativo.
Hecho gravado
La norma grava la participación sobre la plusvalía que obtenga un predio por factores diversos que generen tal incremento en el valor de la propiedad, la asignación o cambio de zonificación a uno de mayor rentabilidad, la aprobación de planes de desarrollo urbano con mayores derechos edificatorios, el incremento de área techada o altura de edificación, la ejecución de proyectos de inversión pública, servicios públicos o espacios públicos aledaños, el cambio de suelo urbanizable a urbano o de rural a urbanizable, entre otros.
Tasa
En tal sentido, en general, se ha establecido que la “participación” será del 30% hasta el 50% del valor comercial por metro cuadrado, el cual será determinado y recaudado tanto por las municipalidades distritales y provinciales mediante ordenanza municipal, las que tienen derecho a participar de dicho incremento.
En todo caso, vale mencionar que la tasa de la participación podrá ser menor en casos en que el predio beneficiado de la plusvalía califique como Vivienda de Interés Social.
Nacimiento de la obligación y forma de pago
Conforme a la norma, el pago de la participación será exigido en el momento en que el propietario se beneficie del incremento, y en forma diferente según cada supuesto definido en la ley, pudiendo la municipalidad solicitar la constancia de pago para realizar diversos trámites y procedimientos.
Por ejemplo, en una compraventa, donación o un aporte de capital, la participación deberá pagarse en el momento de la transferencia en propiedad y en efectivo. En cambio, si se construye o edifica sobre el predio, la participación se causará con la solicitud de la conformidad de obra de la edificación ante la municipalidad, en cuyo caso el pago podrá ser en efectivo o mediante aportes (cesiones de área o terreno).
Naturaleza tributaria
Aunque la norma no lo señala expresamente, de la interpretación de ésta entendemos que la “participación” sería un tributo y tendría las características de un impuesto al patrimonio, todo lo cual lo hace sujetarse a los principios constitucionales que son garantía de los contribuyentes.
La falta de claridad en este aspecto podría generar litigios innecesarios y afectaciones a los contribuyentes al buscar ejercer sus derechos frente a esta forma de imposición.
Duplicación de esfuerzos fiscales
Dado que el efecto práctico de la participación es gravar el mayor valor “aún no realizado” de un predio, generada muchas veces por factores externos al propietario, éste deberá pagar de su propio peculio entre el 30% y 50% de dicha plusvalía comercial.
Por ejemplo, si un predio vale S/ 100,000 y en la avenida donde se ubica se construyese un proyecto (por ejemplo, servicios públicos, etc.), y el valor de éste se incrementase a S/ 150,000, deberá abonarse al municipio hasta el 50% de esa plusvalía, es decir, S/ 25,000.
Lo preocupante es que, bajo las normas actuales, esa misma plusvalía resultará gravada:
- Con el Impuesto a la Renta con ocasión a la eventual enajenación o venta del inmueble, por cuanto la ganancia de capital estará determinada por la diferencia entre el valor de mercado y el costo del bien (es decir, los S/ 50,000 del ejemplo).
- Con el IGV, en cuanto al “el valor agregado” a nivel del constructor transferente del inmueble (cuando aplique este impuesto en lugar del Alcabala, a nivel del adquiriente), con ocasión a esa misma transferencia.
Es decir, en el ordenamiento ya existen mecanismos tributarios para gravar la plusvalía antes mencionada, pero como ganancia realizada con ocasión a la transferencia del bien, lo cual resulta constitucionalmente idóneo atendiendo a que el flujo del pago terminará financiando el impuesto a recaudar y, por tanto, no resultaría confiscatorio.
¿Problema constitucional?
El potencial problema de la participación es precisamente esa aparente confiscatoriedad que se estaría generando, no solo porque se duplican tributos con diferentes acreedores tributarios, sino porque resulta desproporcional e irrazonable que la tasa sea hasta la mitad (50%) del mayor valor dado al inmueble, generado por un factor muchas veces no controlado por el propietario, lo que será sin duda un desincentivo al sector inmobiliario.
Resulta más grave lo anterior cuando, al no darle expresamente naturaleza tributaria, el legislador deja en la inseguridad jurídica a los contribuyentes y ante una carente predictibilidad sobre las garantías legales y constitucionales que les asiste.
Desde luego, esta Ley producirá bastante debate y cuestionamientos, por lo que nos queda estar atentos a la publicación del Reglamento, ordenanzas y otras normas relacionadas para disipar los aspectos que no quedan aún claros con la promulgación de esta Ley.
En todo caso, en Thorne, Echeandía & Lema Abogados, estamos atentos a cualquier duda o consulta que pueda surgir por el presente dispositivo legal.
Jesús A. Ramos Angeles
Paola De La Cruz Rojas
Cindy Palomino Sánchez
cindy.palomino@thelemabogados.pe
Claudia Carolina Arriaga Cáceres
El presente informativo contiene lineamientos generales de la norma comentada y no debe ser considerado como una opinión legal ante una consulta específica. De requerir mayores alcances de la misma, se recomienda consultar con el suscrito.
